听新闻
放大镜
行政违法行为检察监督的边界在哪里
2020-09-03 15:04:00  来源:检察日报

  □行政违法行为检察监督应当是为了有效地支持和促进依法行政,根据宪法授予检察机关享有的法律监督权,以相关法律为基础,按照一定的法律程序,对在履职过程中发现的损害国家利益、社会公共利益以及公民、法人合法权益的违法行为进行纠正的活动。界定行政违法行为检察监督的边界,必须明确检察监督与行政违法行为之间是监督与被监督的关系,而不是指导与被指导的关系,更不是领导与被领导的关系。

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“完善检察机关行使监督权的法律制度”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应督促其纠正”。2018年底,最高人民检察院内设机构改革后新设立第七检察厅,专司行政检察职能。综观国家发展改革的整体思路,对行政违法行为检察监督进行研究犹有必要。

  行政违法行为检察监督的内涵

  对于行政违法行为检察监督内涵的界定目前尚无统一的概念和定义,理论研究成果相对来说也不多见。目前学界主要有三种观点:第一种观点认为,检察监督应当围绕诉讼监督展开,即检察监督的实质是诉讼监督,行政违法行为检察监督是指检察机关通过诉讼活动对行政违法行为进行监督。第二种观点认为,行政违法检察监督就是根据宪法和法律的规定,对特定的违法行政行为进行监督,等同于一般监督。第三种观点认为应该从多个方面来界定行政违法行为检察监督,诸如主体、对象、依据、方式、目的等方面。界定行政违法行为,不外需要斟酌监督的主体、监督指向的对象、监督应当遵循的规则以及监督涵盖的范围四个方面的问题,其中在实践中,普遍最关心的,即最核心、关键的要素应当是监督范围。

  上述三种观点,共同之处在于都强调了对行政违法行为进行检察监督的重要性和必要性,实际上的区别就是在于对监督范围的界定不同。实践当中,如果对监督的范围限定过小,则无法进行有效的监督,不可避免会发生权力的滥用;但若设定的监督范围过大,则不仅不利于行政主体对社会事务进行有效的管理,甚至可能产生监督权的滥用。因此,监督的范围应当宽窄适宜。上述第一种观点认为检察监督的实质是为诉讼监督,主要是因为立法对行政检察监督的权限、范围、方式程序等都缺乏具体明确的要求,目前实践当中行政检察业务主要集中在行政诉讼中的审判监督领域,但根据社会经济的发展以及从行政检察所应当具有的内涵来看,仅诉讼监督并不能涵盖行政违法行为检察监督这个范畴,属于界定范围过窄;第二种观点事实上是一种一般监督的观点,这是一种宽泛、笼统的监督,在法治国家,任何一个机关都不可能拥有完整的一般监督权,且根据实践情况来看,检察机关不可能也没有足够的力量在目前的情况下实行一般监督,故笔者认为该观点的界定过于宽泛。笔者认为,从可行性以及可操作性角度考虑,应当将行政违法行为检察监督的重点放在损害国家利益和社会公共利益的方面,同时也应充分考虑损害公民、法人合法权益的行政违法行为。笔者较为认同第三种观点,其较为明确地阐述了行政违法行为检察监督的概念,行政违法行为检察监督是指检察机关为保障法律的统一实施,依法对行政机关行政执法活动违法进行法律监督的活动。

  检察机关作为法律监督机关的性质是由我国宪法和法律规定的,其有权对行政行为和行政诉讼实行法律监督,而法律监督的根本宗旨在于保障法律的统一实施。实践当中,虽然目前已在积极推动行政争议实质性化解,但全国各级检察机关长期以来在开展行政诉讼监督时,实际上把行政诉讼监督的范围限定于对法院审判活动的监督,忽视了对行政诉讼被告以及行政诉讼标的的监督。这无形中限缩了检察权监督行政权的外延,实践的习惯导致了在立法上针对行政违法行为的检察监督制度的设计,缺少一个确定内涵和外延的法律概念的界定,影响了检察监督工作的开展,因此,有必要对之予以明晰。

  基于此,笔者认为,所谓行政违法行为检察监督应当是为了有效地支持和促进依法行政,根据宪法授予检察机关享有的法律监督权,以相关法律为基础,按照一定的法律程序,对在履职过程中发现的损害国家利益、社会公共利益以及公民、法人合法权益的违法行为进行纠正的活动。

  行政违法行为检察监督边界范围的重要性

  2018年10月26日修订通过的人民检察院组织法规定了检察机关的8项职能,对检察机关“法律监督权”的具体内容作出了相对明确的规定。但是在行政监督领域内检察监督与各项监督的限定范围、关系、衔接的规定都不是很明晰,因而,在法律规定尚未明确的情况下,对监督边界的限定尤为重要。

  首先,界定行政违法行为检察监督的边界,必须明确检察监督与行政违法行为之间是监督与被监督的关系,而不是指导与被指导的关系,更不是领导与被领导的关系。行政行为自有其专业性、独特性,检察机关的监督更多的考量应该是在该行为是否合法以及该行为是否损害公众利益,而非以外行人指导内行人的姿态给予行政机关具体的纠正意见。因而应当坚持行政机关先行“自行纠正”的原则。检察监督的最终目的不是为了要找出行政机关有多少错误,而是为了保证行政法治的统一,保障争议的实质性解决,行政机关自行改正错误的行政行为,已经能够充分达到上述两个要求,可见“自行纠正”先行的原则具有维护行政法治统一的价值。其次,准确定位检察监督能够使得权力的边界更为清晰,监督手段更为恰当,有助于行政违法行为检察监督制度的理性发展,所以,应当严格限定行政违法行为检察监督的范围。

  过于宽广的外延极容易导致行政违法行为检察监督逐渐演变成“一般监督”,而实践证明“一般监督”可能致使监督虚化,形同虚设。另外,过于宽广的外延可能导致部分检察工作人员在具体监督过程“选择性监督”,从而影响到检察监督的公平、公正,乃至于影响检察监督的公信力建设。因而,结合检察权的性质、检察机关可分配资源的有限性等因素,应当限定行政违法行为检察监督的范围。

  行政违法行为检察监督边界范围与调适

  遵循“履行职责中发现”的边界。行政违法行为检察监督是一种主动监督、过程监督,可以依职权介入行政违法行为进行检察监督。实践中发现,检察监督可以覆盖的范围相当广泛,而且行使检察监督的方式多种多样,可以应对不同的情况,能够弥补其他监督不足的方面。应当将其限定为在“履行职责中发现”这个边界,而非任由其随意发起监督,使之变得具有可行性和可操作性。在“履行职责中发现”应当指的是在履行职务犯罪侦查(刑事诉讼法保留的14个检察机关自侦罪名),审查逮捕、审查起诉、控告申诉检察、诉讼监督、执行监督等职责过程中发现。将行政违法行为检察监督控制在较为合理的范围之内,限定在“发现”之内较为符合检察监督的发展规律。

  行政违法行为检察监督的领域。行政诉讼法第25条新增条款以列举式确定了“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”四个领域,同时又使用了“等”字,以此作为提出检察建议或提起诉讼的范围。笔者认为,此条规定尽管是对于行政公益诉讼范围的界定,对行政违法行为检察监督的范围,目前就履行行政检察职能过程而言,也可以主要以上述领域为突破口。基于此,对于行政违法行为检察监督的范围,根据检察权的性质,关键之一在于要准确把握“公共利益”的内涵和外延,即在行政机关的所有行政管理领域中,只要是检察院履职过程中发现的侵害国家利益和社会公共利益的行为,都应当属于检察机关进行法律监督的范围。当然,由于目前行政违法行为检察监督尚处于探索和起步阶段,除行政诉讼法基于公益诉讼框架有相关规定外,没有得到其他法律的确认,相关配套制度也不健全。因此,当前对行政违法行为的检察监督,主要依据现有法律规定和党的政策指引,凭借检察机关当下的实践基础及监督能力与条件,就危害公共利益最为严重、人民群众反映最为强烈的等重点领域开展监督。

  笔者认为在条件成熟后,根据履职过程中发现问题的情形,还可以在下列领域有所作为:(1)涉及国家利益、社会公共利益的行政许可行为;(2)社会影响较大涉及公民人身权和财产权的行政强制行为;(3)严重侵犯公民人身权和财产权不属于行政诉讼受案范围的行政执法行为等方面开展行政违法行为检察监督。

  (作者单位:上海铁路运输检察院)

  编辑:潘人杰